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为文物工作筑起法治保障——党的十八大以来地方文物立法综述

2017年09月01日 中国文物信息网

  党的十八大以来,地方各级人大、各级政府高度重视文物立法工作,在《中华人民共和国文物保护法》等法律框架下,结合本地区实际制修订了100余部地方性法规和政府规章,进一步丰富和完善了我国文物保护法律制度体系。

  地方文物保护综合性立法取得新进展

  河北、黑龙江、上海、江西、河南、广西、贵州、陕西等省区市对省级文物保护地方法规进行了制修订,其中,《上海市文物保护条例》颁布实施,《广西壮族自治区文物保护条例》全面修订实施。《上海市文物保护条例》提出建立不可移动文物定期评估制度,经评估不可移动文物保护价值发生明显改变的,可以依法予以升级、降级或者撤销,明确规定了市级、区县级文物保护单位和文物保护点降级和撤销的程序,在全国首次建立了不可移动文物退出机制;该条例吸收了多年来文物部门的实践探索经验,对文物利用作出了较为明确的规定。河北唐山、山西太原、吉林长春、江苏镇江、山东潍坊、广东广州、西藏日喀则等地制修订了文物保护地方法规或政府规章。辽宁大连、河南洛阳针对不可移动文物保护制定了地方性法规或政府规章。地方性法规和政府规章与《文物保护法》、《文物保护法实施条例》等法律法规共同构成了中国特色文物保护法律制度体系。

  世界文化遗产立法进程明显加快

  
  我国现有世界遗产52处,居世界第二,其中世界文化遗产36处,世界文化和自然双遗产4处。随着世界遗产组织对文化遗产保护和申遗准备工作要求更加严格,国内各地更加重视世界文化遗产立法工作。2012年以来,针对单项世界文化遗产保护进行立法的有:内蒙古元上都遗址、土司遗址(湖北唐崖土司遗址、湖南老司城遗址、贵州海龙屯遗址)、广西左江花山岩画文化景观、重庆大足石刻、云南红河哈尼梯田文化景观、西藏布达拉宫,其中元上都遗址、土司遗址、哈尼梯田、花山岩画都是新近列入《世界遗产名录》。据统计,目前已经有一半以上的世界文化遗产有了专项立法保护。2012年,文化部颁布实施《大运河遗产保护管理办法》,对于加强大运河遗产保护发挥了重要作用。山东、杭州、宁波、洛阳等地相应出台了本行政区域内大运河遗产保护地方法规或政府规章。列入《中国世界文化遗产预备名单》的文化遗产立法工作也在稳步推进,赤峰红山文化遗址、南京城墙、襄阳古城墙、黄石工业遗产、桂林灵渠、重庆白鹤梁题刻、普洱景迈山古茶园等文化遗产都已制定了专项地方法规,山西应县木塔立法工作正在积极推进。2014年以来,长城保护再次引发社会高度关注,河北省人民政府出台了《河北省长城保护办法》,这是继《天津市黄崖关长城保护管理规定》(1993年)、《北京市长城保护管理办法》(2003年)之后又一个出台长城保护政府规章的省份。

  “一带一路”沿线文化遗产保护立法渐成规模

  
  在陆上丝绸之路方面,2014年,“丝绸之路:长安—天山廊道的路网”跨国项目列入《世界遗产名录》,中国境内有22个遗产点在列。西安市人民政府针对大明宫遗址、大雁塔、小雁塔、兴教寺塔保护集中制定了管理办法,甘肃省人大颁布实施《甘肃炳灵寺石窟保护条例》,新疆维吾尔自治区人大颁布实施《新疆吉木萨尔北庭故城遗址保护条例》。在海上丝绸之路方面,“古泉州(刺桐)史迹遗址”正在申报世界文化遗产,福建省人民政府、泉州市人大分别出台了《福建省“古泉州(刺桐)史迹遗址”文化遗产保护管理办法》、《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》;南京、宁波、广州、江门等地针对本辖区内的海上丝绸之路遗产进行了立法保护。

  大遗址保护立法越来越受重视

  
  近年来,我国大遗址保护取得长足进步,在国家层面主要采取制定五年规划的方式进行规范指导,各地在大遗址保护方面加强立法探索。成都市人民政府制定了《成都市大遗址保护管理办法》,这是全国首部大遗址保护地方综合性管理办法。《安徽省凌家滩遗址保护条例》《郑州市郑韩故城遗址保护条例》《长沙市炭河里遗址保护条例》《重庆市钓鱼城遗址保护办法》《青海省民和回族土族自治县喇家遗址保护管理条例》《陕西省石峁遗址保护条例》等地方性法规和政府规章陆续出台,其中《陕西省石峁遗址保护条例》得到陕西省委、省政府主要负责同志高度重视,对于加强相应大遗址的保护具有重要意义,将推动大遗址保护更好地融入地方经济社会发展。

  历史文化名城名镇名村和历史文化街区保护立法明显加强

  
  浙江、安徽、云南新出台了省级历史文化名城名镇名村保护条例或管理办法。哈尔滨、常州、扬州、宁波、福州、商丘、广州、惠州、中山、会理、广南、拉萨等历史文化名城出台了地方性法规或政府规章,加上2012年前立法的40多座名城,全国已经有近半数的国家历史文化名城进行了专门立法保护。山东省人大、安徽黄山市人大分别针对台儿庄古城、徽州古城保护制定了地方性法规。随着保护理念的日益更新和实践的深入探索,针对历史文化街区和历史建筑保护的立法日渐增多。福州、南宁、梧州专门针对城市中的历史街区进行立法,黑龙江、青岛、成都专门针对历史建筑保护进行立法,厦门针对城市历史风貌进行整体立法保护,长春、杭州、武汉、荆州、佛山、红河将历史文化街区和历史建筑有机统一进行立法。虽然古镇、古村落保护专门立法尚处于起步阶段,但也有一些地方性法规相继出台,比如《苏州市古村落保护条例》《信阳市传统村落保护条例》《咸宁市古民居保护条例》《石柱土家族自治县西沱国家历史文化名镇保护条例》等。

  一些地方开创性地出台了体现本地区文物资源鲜明特色的地方法规

  
  北京市人民政府在公布一批地下文物埋藏区的基础上出台了《北京市地下文物保护管理办法》,增强了法规的针对性、操作性和实效性,对于加强城镇化建设中的历史文化名城保护具有重要意义。山西省人民政府立足于地上文物资源丰富、文物安全形势严峻的背景,出台了《山西省文物建筑构件保护办法》,对于遏制文物被盗产生了重要作用。重庆市人民政府在纪念抗日战争胜利70周年之机,出台《重庆市抗日战争遗址保护利用办法》,成为全国第一个对抗战遗址保护利用进行专门立法的省份。福建三明、贵州贵阳人民政府分别出台红色文化遗址保护管理办法,《龙岩市红色文化遗产保护条例》已经提交龙岩市人大审议,广西百色出台《百色市百色起义文物保护条例》。河南安阳出台《安阳市林州红旗渠保护条例》,对见证社会主义建设中革命群众战天斗地大无畏精神的红旗渠进行立法保护。广西桂林出台《桂林市石刻保护条例》,加强当地特色文物资源保护。陕西省人民政府积极回应由群众上交文物引发的舆论反响,在全国率先出台《陕西省群众保护文物奖励办法》,做出了良好示范。

  2015年,全国人大对《立法法》进行了修改,赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规的权力。截至2016年底,新赋予273个设区的市、自治州、不设区的地级市地方立法权,这对于加强文物保护地方性立法必将发挥积极作用。在现行立法工作体制和文物保护现实情况下,通过鼓励地方结合文物资源特色开展立法保护实践,应当是今后完善我国文物保护法律制度体系的趋势。地方文物立法在以下几个方面大有可为:一是围绕国家重大发展战略,加强世界文化遗产、大遗址、革命文物保护等立法;二是按照国务院行政审批制度改革和“放管服”要求,进一步优化行政审批事项,进一步健全完善事中事后监管方面立法;三是顺应城镇化发展的新形势,加强城市文化遗产、传统村落保护立法;四是制定精准到位、切实管用的地方性法规,切实保护好本行政区域内的特色文物资源;五是着眼于让文物活起来,制定鼓励社会力量参与文物保护、促进文物资源合理利用等方面的法规规章。(法  宣)

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